英國的氣候變化計畫
  根據《京都議定書》,英國的減量責任為:至2008~2012年,溫室氣體排放須較1990年減少12.5%。然而英國政府認為他們應減量更多,因若採取減量先期行動(early action),則未來對英國將更為有利。因此,英國政府將國內減量目標設定為:至2010年時,CO2排放將較1990年時減少20%。
  為達此目標,英國政府提出了一個整體計畫-「英國氣候變化計畫」(Climate Change - The UK Programme)(DETR, 2000a),內含橫跨所有部門的各種政策與措施,這些措施可視為一政策包裹(package),相互之間緊密相關。其中,「整合污染預防與控制」(Integrated Pollution Prevention and Control, IPPC)、「建築規定」(Building Regulation)具有行政管制工具的功能;「氣候變化稅」(Climate Change Levy, CCL)、「排放交易方案」(Emissions Trading Scheme, ETS)則有經濟誘因工具之功能;而「氣候變化協議」(Climate Change Agreements, CCA)可視為一種自發性方案;而「碳信託」(Carbon Trust)則為一針對產業提供相關資訊、教育及研發的機構。此一政策包裹若順利執行,估計至2010年時,英國的溫室氣體將減量23%,CO2將減量19%;而個別措施之預估減量程度以表3-4示之。
表3-4 各種措施至2010年之預估減量成果
措施
減量(MtC:百萬噸碳)
氣候變化稅 2
氣候變化協議及IPPC 2.5
碳信託 0.5
排放交易方案 ≧ 2
建築規定 1.3
資料來源:DETR(2000a)
  本節我們將探討英國與產業部門息息相關的減量政策與措施,分別為氣候變化稅、排放交易方案、氣候變化協議,以及碳信託註4。這些措施相互之間緊密相關,每一種都不宜單獨行之,必須一併執行。簡單而言,氣候變化稅係針對某些能源課稅,而稅收之一部分用作碳信託;而參與氣候變化協議之廠商亦擁有資格進行排放交易,若其達到協議目標還可減免氣候變化稅。
4.「整合污染預防與控制」主要係針對CO2之外的溫室氣體提供管制基礎,與本研究之主題較無關聯,在此不予討論;而「建築規定」與產業較無直接相關,故這裡亦不討論。
一、氣候變化稅(Climate Change Levy, CCL)註5
  英國於2001年4月開始實施「氣候變化稅」,其課徵對象為產業及公共等部門所使用的能源。具有良好品質的汽電共生(combined heat and power, CHP)及再生能源所產生的電力,將可免除稅負,茲?述如后。
1. 課徵對象:
  使用應課稅商品(taxable commodities)的部門,包括製造業、商業、農業、公共行政、及其他服務部門須繳納氣候變化稅;而家計部門、運輸部門、生產其他能源者(例如發電)、非營利的慈善機構、或極小規模廠商註6則不在課徵範圍內。
2. 課徵標的:
使用下列產品者,按其使用量繳納氣候變化稅:電、天然氣、液態石油瓦斯(liquefied petroleum gas, LPG)、煤、焦炭;而使用下列產品者不需繳納氣候變化稅:車輛用燃料油、熱、蒸汽、廢棄固態燃料(例如煤渣)。
3. 稅率:
氣候變化稅之高低乃根據燃料之使用量,各種燃料的稅率如表3-5。其中,電的稅率最高,為0.15英分/千瓦小時;天然氣及固態燃料(煤和焦炭)次之,為0.15英分/千瓦小時;而液態石油瓦斯的稅率最低,為0.07英分/千瓦小時。
5.詳見DEFRA(2001a, b)→back
6.所謂極小規模廠商指使用能源約等同一般家庭使用量的廠商,不同的能源訂有不同的使用上限。以用電為例,平均一人一天的用電量不超過33千瓦小時(kilowatt hour, kwh),即屬於極小規模廠商。→back
表3-5 英國氣候變化稅稅率
應課稅商品
稅率
0.43英分/千瓦小時
天然氣 0.15英分/千瓦小時
固態燃料(煤和焦炭)
1.17英分/公斤(等於0.15英分/千瓦小時)
液態石油瓦斯 0.96英分/公斤(等於0.07英分/千瓦小時)
資料來源:DEFRA(2001b)
4. 關於免稅之規定:
在應課稅商品中符合下例規定者將可免除稅負:
(1)利用再生能源(例如太陽能、風力)所產生的電力;
(2)良好品質之汽電共生(Good Quality CHP)註7所產生的電力;
(3)當作原料用的燃料;
(4)在電解過程(electrolysis process)中所使用的電力。
5. 關於減稅之規定:
英國政府考慮到氣候變化稅對於能源密集產業的衝擊,為了不影響其國際競爭力,這些產業可與政府簽訂「氣候變化協議」(climate change agreements),只要產業同意達到協議中的目標,例如提升能源效率與或降低碳排放,政府將給予稅率80%的減免。依此方案,產業將可自行決定達到減量目標的最適策略,而不須被迫使用特定技術,只要達到目標即可。如此即可產生環境效益。關於「氣候變化協議」之相關內容將於下文中討論。
7.所謂良好品質之汽電共生,是指其品質指數(Quality Index, QI)大於或等於100者,品質指數之計算公式如下:
 QI=X*Epower+Y*Eheat
其中,Epower(電能產生效率)=年電能供給(百萬瓦小時, MWh)/年燃料使用(MWh)
Eheat(熱能產生效率)=年熱能供給(MWh)/年燃料使用(MWh)
    X=電能產生係數
    Y=熱能產生係數
不同的汽電共生設備由於技術規格不同,其X、Y也就不同。關於此部分的詳細內容,可參見英國的「汽電共生品質保證計畫」(A Quality Assurance Programme for Combined Heat and Power - A Consultation Paper)(DETR, 2000b)。→back
6. 稅收用途:
  此項稅收將回流至產業,企業雇主的「國家保險捐」(National Insurance Contributions)稅率將可降低0.3個百分比,這將降低企業雇用勞工的成本,如此有助於增加就業機會。此外,英國政府將利用稅收的1億3千萬英鎊成立「碳信託」(Carbon Trust)機構。

二、碳信託(Carbon Trust)

  英國政府決定成立一個獨立且非營利的機構,稱為「碳信託」。這個新組織將使用來自氣候變化稅稅收的1億3千萬英鎊,促使產業採用成本有效且低碳的技術。碳信託將執行一項整合計畫,提供產業諮詢、教育訓練及研發,目的在於改善產業的能源效率(DETR, 2001a)。
碳信託的主要工作如下:
1. 建立新的低碳能源技術表冊。
2. 對低碳技術之投資提供額外幫助,特別是中小企業。
3. 與研究委員會(Research Council)及產業合作,進行低碳技術之研究發展。
4. 對產業宣導獨立且具權威、關於最佳能源效率應用之訊息。
5. 對企業之管理階層、能源專家及勞工提供節能之教育訓練。

三、氣候變化協議(Climate Change Agreements, CCA

  前面提及,英國政府考慮到氣候變化稅對於能源密集產業將造成衝擊,為了不影響其國際競爭力,這些產業可與政府簽訂「氣候變化協議」(climate change agreements),只要產業同意達到協議中的目標,例如提升能源效率或降低碳排放,政府將給予稅率80%的減免。
  英國的氣候變化協議在自發性方案的分類中,屬於「談判協議」(negotiated agreements),談判的兩方分別為代表政府的「環境、運輸暨地方部」(Department of the Environment, Transport and the Regions, DETR),和各能源密集產業的相關組織,主要的談判內容是目標之確立。在英國,所謂的能源密集產業主要包括下例十種:鋁、水泥、製陶(ceramics)、化學、食品、鑄造(foundries)、玻璃、非鐵金屬(non-ferrous)、造紙、鋼鐵。除了這十大能源密集產業外,尚有超過三十個規模較小的產業亦參與氣候變化協議,換言之,英國現有四十多個產業組織已與政府簽署協議或正在談判中。表3-6為已完成談判之各產業在氣候變化協議中的目標。
表3-6 各產業在氣候變化協議中的目標
產業別 目標 絕對目標 效率目標
化學
自1998年至2010年,能源使用減少18.3%。  
水泥
至2010年,達到每公斤水泥1.25千瓦小時(kWh)之能源使用效率,亦即較1990年水準之1.68kWh/kg改善25.6%。  
非鐵金屬
自1998年至2010年,能源使用降低14.7%;相當於自1990年至2010年,能源使用減少22%。  
鋼鐵
自1997年至2010年,減源使用減少11.5%;即由408PJ/yr降為361PJ/yr註。
 
釀酒(brewing industry)
自1999年至2010年,能源使用效率由66.44kWh/hectolitre(百公升)變為56.94kWh/hectolitre,改善11.6%。
 
陰極線管(cathode ray tube)
自2000年至2010年,能源使用效率改善21%(每公斤玻璃之耗能量);此目標限制在產業約45%之產出成長率下。
 
玻璃纖維
自1999年至2010年,能源使用效率改善14.9%(kWh/tonne)。  
麥芽釀造(maltings)
自1999年至2010年,能源使用效率由1,305kWh/tonne變為1,203kWh/tonne,改善7.8%。
 
汽車
自1995年至2010年,能源使用效率改善15.3%(每輛車之耗能量);此目標假設產業之產出成長率為零。  
半導體
自2000年至2010年,能源使用效率59%;此目標假設產業約四倍之產出成長率。  
炭渣(cementitous slag) 自1999年至2010年,能源使用效率改善10%。    
木板(wood panel) 自1999年至2010年,能源使用效率改善7.34%(每立方公尺木材之耗能量);此目標假設產業之產出成長率為零。
 
印刷 自2000年至2010年,能源使用效率改善12%(每平方公尺印刷品之耗能量)。  
石灰 自1998年至2010年,能源使用效率由1,018kWh/t變為938kWh/t,改善7.9%。
 
精煉(renderers) 至2010年,能源使用效率達到每噸原料投入耗能量825.3kWh,亦即較1999年水準之906.5kWh/tonne改善9.0%。  
農業供給(agricultural supply) 至2010年,能源使用效率達到每噸飼料(feed)耗能量151.5kWh,亦即較1999年水準之163.1kWh/tonne改善7.1%。  
註:PJ=1015joule,yr:year。
資料來源:ETSU(2001)及本研究整理。
  在表3-6中,我們亦將其目標之設定分為絕對目標與效率目標,由表可知,除化學、非鐵金屬及鋼鐵產業之目標設定為絕對目標外,其餘產業皆為設定效率目標者。因設定效率目標者當其目標達成時,如果產量亦大幅增加,其總耗能量或總排放量不一定會減少,故某些產業在協議中甚至限制其產出成長率,以確保總排放量能維持某一水準,例如汽車業之產出成長率限制為零,但半導體業卻允許四倍之成長率。
  在氣候變化協議中,各產業不但定出以2010年為最後期限之長期目標,其亦定出每二年須達成之短期目標,以便於氣候變化稅之執行;換言之,產業若於每階段達成其預定之目標,其於該階段即可享有80%之氣候變化稅減免,反之則否。表3-6所列之16種產業皆有其短期目標,在此本研究僅挑選在台灣亦屬高耗能產業的鋼鐵、化學、水泥三種產業說明,以供施政當局較實際之參考。茲以表3-7列舉之。
表3-7 鋼鐵、化學、水泥等產業之短期目標

鋼鐵
(以1997年為基年)
(單位:PJ/yr註)
化學
(以1998年為基年)
(單位:減量%)
水泥
(以1990年為基年)
(單位:減量%)
2002年
388 12.3 13.1
2004年 377 15.0 16.1
2006年 369 16.5 22.6
2008年
365 17.8 23.6
2010年 361 18.3 25.6
註:PJ=1015joule,yr:year。
資料來源:ETSU(2001)及本研究整理。
  在鋼鐵產業方面,英國鋼鐵協會(UK Steel Association)代表鋼鐵產業與政府簽訂協議,目標為自1997年至2010年,對其能源使用將進行絕對減量達11.5%。鋼鐵產業有超過50%的燃料是使用化學還原劑(reductant),即在高爐煉鋼時使用焦炭。由於能源成本佔鋼鐵產業總成本之極大比例,較大型的鋼鐵公司早已致力於提升能源效率。如果「氣候變化協議」之目標能達成,鋼鐵產業預估將可額外節能約0.2百萬噸碳(MtC)。
  在化學產業方面,英國化學產業協會(Chemical Industries Association, CIA)代表化學產業與政府簽訂協議,目標為自1998年至2010年,對其能源使用將進行絕對減量達18.3%。「汽電共生」目前為化學產業主要的節能方向。如果「氣候變化協議」之目標能達成,估計將帶給化學產業額外約0.79MtC的能源節省。
  在水泥產業方面,英國水泥協會(British Cement Association, BCA)代表水泥產業與政府簽訂協議,其目標為至2010年,達到每公斤水泥1.25千瓦小時(kWh)之能源使用效率,亦即較1990年水準之1.68kWh/kg改善25.6%。其能源效率之改善主要來自二方面:一、大筆投資於更具效率的製造設備,並關閉舊有較無效率的廠房;二、大量使用替代能源,以取代煤與焦炭。如果其目標能達成,「氣候變化協議」預估將帶給水泥產業額外約0.17MtC的能源節省。
四、排放交易方案(Emissions Trading Scheme, ETS)註8
排放交易為溫室氣體減量之長期解決方案,在產業部門能夠彌補其他措施之不足。雖然交易本身並不能直接造成減量,但它能以成本有效的方式,給予廠商足夠的彈性來降低成本,如此便提供了尋求與發展新減量方法的誘因。
排放交易在國際上已發展多年,它也是《京都議定書》的主要機制之一。英國政府推動的「排放交易方案」預定於2002年4月開始實施,這將使英國成為世界上第一個實施溫室氣體排放交易的國家註9
8.詳見DEFRA(2001c)→back
9.歐盟產業間的排放交易預計於2005年實施。 →back
  「排放交易方案」具有類似自發性方案的性質,其運作方式為:在一個群體內設定一整體目標,然後讓參與者(participants)自行決定其達成目標的方法。只要整體目標能達到,不論溫室氣體從何處排放至大氣層中,亦不論有多少個體在排放,它們對於環境的影響是一樣的。參與者的行為可包括:(1)藉由減少本身的排放來達成目標;(2)減量超過其目標,而將超過的排放額度(allowances)賣出或儲存;(3)若排放量高過其目標,可向其他參與者購買排放額度。
  參與者的最佳策略將取決於市場內排放額度的價格,及其排放減量之成本。具有較低減排成本的參與者會把排放額度賣給成本較高者,如此便降低了總成本。當愈多參與者參與時,成本的降低也就可能愈多。
有四種主要方式可加入排放交易方案:
1.直接參與者(Direct Participants):經由政府提供的「金融誘因」(financial incentive)而加入者。
  政府提供一筆2億1千5百萬英鎊的「金融誘因」(稅後每年約有3千萬鎊),用以鼓勵企業或其他組織設立5年期(2002~2006年)的自發性減量目標。參與之企業或組織對於排放必須進行「絕對減量」(absolute reductions)亦即設定一絕對目標來進行減量,其基線為1998~2000年。減量目標與誘因給付(incentive payment)額度之分配係透過一競標過程(competitive bidding process),每一參與者將以競價方式對其絕對減量水準進行投標註10;此方式的目的在於:在一定的誘因給付下,得到最大程度的減量水準。競標成功的企業或組織必須在往後5年內履行其減量承諾(每年減量須相同),才有資格取得其誘因給付。
2.協議參與者(Agreement Participants):經由「氣候變化協議」而加入者。
  已加入「氣候變化協議」(Climate Change Agreements)的公司並已設定減量目標者,得藉由此交易方案助其達成目標,或將超出減量目標之額度售出。許多在氣候變化協議下設定的目標為「效率目標」(efficiency targets),亦稱為相對目標,而非絕對的「排放上限」(cap)註11,此又稱為絕對目標。故這些公司在交易時將受到某些限制,他們的 排放額度流入其他參與者時將受到控制,此機制稱為「通路」(gateway)註12
2.計畫參與者:經由政府核准之排放減量計畫而加入者。
企業或組織可執行排放減量計畫,並將其所減之額度賣給此方案,而這些額度即可被其他參與者使用以達成目標。惟此類計畫必須是既有減量方案之外的額外計畫。
  凡不想經由上述三種方式加入此方案的企業或組織,只要向「排放交易主管機關」(Emissions Trading Authority, ETA)註冊並開一帳戶,便可進行排放額度之買賣。
  一般而言,排放包括了直接排放與間接排放,前者指燃燒燃料或在其他工業製程而產生溫室氣體者,例如燃煤會產生二氧化碳;後者指能源之使用,例如用電。因此,只要是減少能源使用或降低排放皆有助於達到一定之減量目標。參與者必須根據政府所頒布的「報告指導方針」(reporting guidelines),針對其基線排放量及每年排放量,進行測量與報告。而所有的報告將接受第三公正單位的查核。圖3-1為英國排放交易方案之架構圖。
  圖中,黑色箭頭代表交易之方向,由此可知,未設定目標之參與者、設定絕對或相對目標之參與者,皆可在交易市場中自由買進或賣出排放額度,惟設定相對目標之參與者在賣出時須受「通路」之管控;而計畫參與者僅能出售其排放額度,而不能買進。此外,計畫參與者及設定絕對或相對目標之參與者,必須對排放交易主管機關報告,並接受公正單位之查核。
10.這將於2002年1月進行。→back
11.即產業設定的目標是改善能源使用效率,而非總排放量的降低,參見本章之表3-6。→back
12.設定相對目標的參與者是以能源使用效率作為目標,當目標達成時,若其產量增加,則總排放量亦可能增加。為避免因排放增加而影響交易方案之環境效率,於是設立了所謂的「通路」(gateway)機制。所有從設定相對目標參與者(簡稱相對部門)賣到設定絕對目標參與者(簡稱絕對部門)的排放額度,皆須經過「通路」;「通路」將計算進出相對部門的累計額度,只有當排放額度為淨流入(相對部門)時,亦即累計買進減去累計賣出為正時,任何相對部門之參與者才被允許將額度賣至絕對部門,否則「通路將關閉。→back
圖3-1 英國排放交易方案架構圖
資料來源:DEFRA(2001c)